解读：凤翔区农村存量集体建设用地入市试点确权登记处置办法

原文地址：宝鸡市凤翔区人民政府办公室关于印发《凤翔区农村存量集体建设用地入市试点确权登记处置办法》的通知

一、制定依据

2023年3月1日，为贯彻落实中央办公厅、国务院办公厅《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的意见》（厅字〔2022〕34号）有关要求，自然资源部办公厅印发《深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》（自然资办函〔2023〕364号），明确提出“鼓励试点地区探索解决集体建设用地历史遗留问题的政策措施，研究对2009年以前已经形成并经第二次全国土地调查为建设用地、但尚未取得合法用地手续的历史遗留建设用地的处置办法。试点地区要抓住‘两项前置条件’，加快完成集体土地所有权和使用权确权登记”。2023年4月13日，陕西省自然资源厅等9部门印发《陕西省深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》，再次对自然资源部以上提出内容进行重申明确。2023年4月25日，自然资源部部长王广华在全国自然资源和不动产确权登记工作会议上再次明确提出“入市试点地区要按照试点工作安排，加快推进集体建设用地确权登记，未完成集体土地所有权和集体建设用地使用权确权登记的，不得纳入入市范围”。

为贯彻落实部、省、市部署要求，有效支撑我区农村集体经营性建设用地入市试点改革工作，根据有关法律法规及政策文件规定，结合我区实际，研究起草了《凤翔区农村存量集体建设用地入市试点确权登记处置办法》（以下简称《处置办法》）。

二、主要内容

《处置办法》共五章十五条，其中:

第一章“总则”部分（第一至第三条）。总体说明了《处置办法》起草的依据、适用范围。

第二章“基本原则”部分（第四至第五条）。明确了按照“尊重历史、照顾现实、依法依规、能登尽登、守住底线”和“税费与办证分离”的原则，妥善处理农村集体建设用地使用权确权登记历史遗留问题，做到符合登记条件的“应登尽登”。

第三章“集体建设用地使用权确认”部分（第六至第十条）。对适用范围内农村存量集体建设用地历史遗留问题，提出了分阶段确认使用权，确认使用权主体、土地用途、面积、具体用地时间的处置措施。

第四章“集体建设用地使用权登记发证”部分（第十一至第十三条）。明确了按照《处置办法》取得农村集体建设用地使用权的不动产登记有关要求。

第五章“附则”部分（第十四至第十五条）。明确了《处置办法》的有效期和执行，有效期至2024年12月31日，从印发之日起生效。

三、相关条例解释

（一）第一、二章相关解释

1.依据陕西省自然资源厅等9部门关于印发《陕西省深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》的通知（陕自然资发〔2023〕13号）第三条“建立开发利用监管机制。”妥善处理历史遗留问题。探索解决集体建设用地历史遗留问题的政策依据，研究对2009年以前已经形成并经第二次全国土地调查为建设用地、但尚未取得合法用地手续的历史遗留建设用地的处置办法。在合法合规的基础上，充分发挥村民自治作用，稳妥灵活解决不符合规划、缺乏合法手续、土地利用效率低等历史遗留问题。

2.《国土资源部 中央农村工作领导小组办公室 财政部 农业部 关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）第八条、第九条“认真做好集体建设用地的确权登记发证工作”村委会办公室、医疗教育卫生等公益事业和公共设施用地、乡镇企业用地及其他经依法批准用于非住宅建设的集体土地，应当依法进行确权登记发证，确认集体建设用地使用权。将集体土地使用权依法确认到每个权利主体。凡依法使用集体建设用地的单位或个人应申请确权登记。对于没有权属来源证明的集体建设用地，应查明土地历史使用情况和现状，认定合法使用的，由村委会出具证明并公告30天无异议的，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审批，确权登记发证。“妥善处理农村违法宅基地和集体建设用地问题”违法宅基地和集体建设用地必须依法依规处理后方可登记。对于违法宅基地和集体建设用地，应当查明土地历史使用情况和现状，对符合土地利用总体规划与村镇规划以及有关用地政策的，依法补办用地批准手续后，进行登记发证。

（二）第三章相关解释

1.国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知（国土资发〔2016〕191号）第九条“分阶段依法确定集体建设用地使用权。”1987年《土地管理法》实施前，使用集体土地兴办乡（镇）村公益事业和公共设施，经所在乡（镇）人民政府审核后，可依法确定使用单位集体建设用地使用权。乡镇企业用地和其他经依法批准用于非住宅建设的集体土地，至今仍继续使用的，经所在农民集体同意，报乡（镇）人民政府审核后，依法确定使用单位集体建设用地使用权。1987年《土地管理法》实施后，乡（镇）村公益事业和公共设施用地、乡镇企业用地和其他经依法批准用于非住宅建设的集体土地，应当依据县级以上人民政府批准文件，确定使用单位集体建设用地使用权。第十条“规范没有土地权属来源材料的宅基地、集体建设用地确权登记程序。”对于没有权属来源材料的集体建设用地，应当查明土地历史使用情况和现状，认定属于合法使用的，经所在农民集体同意，并公告30天无异议，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准，予以确权登记。

2.关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)（国土资发〔2016〕147号）第四条“妥善处理各类历史遗留建设用地问题(十二)实施分类处理”。在城镇低效用地再开发专项规划范围内、符合土地利用总体规划、经第二次全国土地调查确定为建设用地但没有合法用地手续的历史遗留建设用地，按照依法依规、尊重历史的原则进行分类处理。各地要严格审查把关，防止随意扩大历史遗留建设用地范围和处理适用政策。用地行为发生在1986年12月31日之前的，由市、县人民政府土地行政部门出具符合土地利用总体规划的审核意见书，依照原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行确权后，由市县人民政府办理土地确权登记发证手续。用地行为发生在1987年1月1日至1998年12月31日之间的，符合土地利用总体规划，已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并已落实，且未因征地补偿安置等问题引发纠纷、迄今被征地农民无不同意见的，依照1988年修订的《土地管理法》有关规定，落实处理(处罚)措施后按土地现状办理征收手续。用地行为发生在1999年1月1日至2009年12月31日之间的，符合土地利用总体规划，已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并已落实，且未因征地补偿安置等问题引发纠纷、迄今被征地农民无不同意见的，按照1998年修订的《土地管理法》有关规定，缴纳耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费，落实处理(处罚)措施后办理土地转用征收手续。

（三）第四章相关解释

依据《不动产登记暂行条例实施细则》第四章第五节和《不动产登记操作规程》（试行）分则第11款申请集体建设用地使用权首次登记：“依法取得集体建设用地使用权，可以单独申请集体建设用地使用权登记。依法使用集体建设用地兴办企业，建设公共设施，从事公益事业等的，应当申请集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权登记。”、“申请主体为申请集体建设用地使用权登记的主体为用地批准文件记载的集体建设用地使用权人。申请集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权登记的主体为用地批准文件记载的集体建设用地使用权人。申请集体建设用地使用权首次登记，提交的材料包括：不动产登记申请书；申请人身份证明；有批准权的人民政府批准用地的文件等权属来源材料；不动产权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料；法律、行政法规以及《实施细则》规定的其他材料。”相关规定予以制定。