一、文件总体定位与底层逻辑

（一）基本属性

1．适用主体：仅针对陕西凤翔投资发展集团有限公司（凤投集团，区属国有独资城投平台），是宝鸡市凤翔区政府授权区财政局履行出资人职责的专属国资监管试行制度，试行期限2年，由区财政局负责解释与落地。

2．立法依据：上位法为《中华人民共和国公司法》《企业国有资产法》，叠加陕西省国资体制改革文件，贴合县区级城投公司（基础设施、土地收储、城市运营、产业投资）实际制定，属于管资本为主、防范城投债务风险、遏制国有资产流失的实操性规则。

3．核心目标：理顺政企边界、完善法人治理、管住重大投融资担保交易、盘活存量国有资产、实现保值增值、服务全区高质量发展，同时严控政府隐性债务。

（二）核心监管体制（最关键权责划分）

1．出资人主体：凤翔区财政局，受区政府授权行使股东权利，管资本、管重大事项、管收益、管负责人任免，不干预企业日常市场化经营，严格执行政企分开、所有权与经营权分离原则。

2．监督补充主体：区审计局，负责企业财务收支、负责人任期经济责任审计，形成“财政局日常出资人监管＋审计局事后审计监督”双重闭环。

3．经营主体：凤投集团自身，依法享有经营自主权，落实党组织前置研究、董事会决策、经理层执行、内审风控主体责任。

二、七大章节逐条核心内容拆解

第一章总则：定框架、定原则

1．监管对象界定

监管企业：区财政局直接出资的凤投集团；

国有资产范围：政府各类投入形成的股权、收益、不动产、经营权及其他法定权益。

2．四大监管基本原则

依法依规、政企分开、政资职能分离、所有权经营权分离，出资人只抓重大管控，保障企业市场独立主体地位。

第二章国资监管职责：明确财政局“出资人权力清单”

（一）财政局法定出资人权利

享有资产收益权、重大事项决策权、风险控制权三大核心权利，坚持党对国企全面领导，构建平台公司多层级监管体系，以资本运营盘活存量资产。

（二）财政局11项具体硬核职责（实操重点）

1．依法维护所有者权益，防止国资流失；

2．推动集团改制重组、搭建现代企业治理结构；

3．建立并督查集团内部国资管理制度落地；

4．外派股东代表、外部董事；

5．参与修订公司章程；

6．按干部权限任免一级子公司董事、主要负责人；

7．审批新设下属子公司；

8．重大事项自行决定或报请区政府审定；

9．编制、报批国有资本经营预算；

10．通过稽核、审计、统计考核保值增值；

11．落实区委区政府交办任务，定期向区政府报告监管情况。

第三章企业及领导人员管理：管住治理架构与用人考核

（一）对凤投集团内部治理硬性要求

1．必须完善现代企业制度、“决策－执行－监督”制衡机制；

2．健全内控、风控、内审、法律顾问制度，如实向财政局报送财务数据；

3．落实职代会、厂务公开、工会制度，保障职工民主权利。

（二）高管全链条闭环管理（完全对标区级国企专项办法）

1．选拔任用：执行《凤翔区区属国企领导人员管理办法》分层分类管理；

2．绩效考核＋薪酬：严格按照经营业绩考核、负责人薪酬两个试行办法核定，绩效与薪酬强挂钩；

本质是管人管事管薪酬一体化，压实经营负责人保值增值责任。

第四章重大事项管理：整个办法风险管控核心章节

1．前置刚性程序：党组织“前置研究讨论”

所有重大经营事项先经党支部研究，再上董事会／经理层决策，写入公司章程与“三重一大”制度，落实国企党建内嵌治理要求。

2．财政局直接审批／上报区政府审批的重大事项（门槛清晰）

3．派出董事履职要求

财政局外派董事对下属负责人任免、高管薪酬、预决算、利润分配等事项必须专项表态、事后向财政局报备履职结果。

4．关联交易红线（严防利益输送）

董事、高管及其近亲属控制企业属于关联方；关联交易董事会表决时，利害关系董事回避表决；禁止通过关联交易损害国有权益，违规交易纳入追责。

第五章国有资产管理：全链条资产实操管控（内容最详实、落地性最强）

本章分10个小节，覆盖资产从确权、评估、处置、核销、出租、担保、投资、融资全生命周期，3000万元为区级政府上会审批通用红线，为文件高频管控阈值：

（一）产权登记（财政局动态台账管理）

分为占有、变更、注销三类登记，企业新设、股权变动、更名、合并分立、破产注销均需及时办理，实现产权全生命周期动态溯源。

（二）清产核资

两种启动情形：财政局主动发起（账实严重不符、大额资产损失）；企业申请发起（重组改制、会计政策重大调整），内容包含资产清查、价值重估、损失认定。

（三）资产评估

1．核准／备案双轨制：区政府批复重大事项评估财政局核准，其余评估财政局备案；

2.12类强制评估场景：改制、非货币出资、合并分立、股权转让、资产置换、抵债、涉讼资产等；

3．交易硬约束：成交价低于评估值90％必须暂停，原审批单位同意后方可继续，杜绝低价处置国资。

（四）国有资产交易

1．原则进场公开交易，仅特殊情况可协议转让；

2．严禁无偿向关联方划转资产、不公平关联交易；

关联方借款、担保、共同投资，必须经财政局同意。

（五）资产损失核销（分级审批）

1.50万元以下：集团董事会自行审批；

2．≥50万元：财政局审核→区政府审批。

（六）资产出租

1．全部需评估／询价定底价，市场化公开招租；

2．单笔／整批租金≥3000万元：财政局审核→区政府批准；

3．租期原则1年以内，最长不超10年，禁止化整为零规避公开程序。

（七）对外担保（城投债务风险核心管控）

1．仅限按持股比例为参股国企担保，原则不得为无股权关系主体担保；

2．担保额≥3000万元：财政局审核→区政府批准，强制要求反担保、抵质押缓释风险；

3．建立担保台账，风险即时上报。

（八）投资管理

1．建立投资负面清单，禁止类项目一律不得投；

2．重大投资可研＋专家论证，超限额投资按3000万元阈值上报政府审批；

3．未取得财政局审查／备案意见，项目不得开工、合同不得生效。

（九）融资管理（遏制隐性债务重中之重）

1．年度融资计划董事会审议后报财政局备案；

2．单笔融资≥3000万元：财政局审核→区政府批准；

3．硬性禁令：严禁新增政府隐性债务、严禁违规融资费用、融资代建；政府专项融资任务需备案实施。

（十）国有资本经营预算

财政局统筹预算编制，凤投集团负责收益上缴、预算执行，接受绩效监督。

第六章法律责任：追责闭环

对财政局工作人员、集团董监高、外派股权代表、审计评估中介机构，存在玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊造成国资流失的，直接依据《企业国有资产法》第八章追责，压实各方敬畏底线。

第七章附则

1．与本办法冲突的旧文件一律以本办法为准；

2．解释权归属凤翔区财政局；

3．发文之日试行，有效期2年。

三、文件三大核心亮点与制度设计特色

1．审批阈值高度统一，便于执行记忆

全文件3000万元作为投资、资产出租、对外担保、大额融资统一上报区政府审批门槛；50万元作为资产损失核销分级分界点，量化标准清晰，减少自由裁量。

2．党建内嵌治理，重大事项前置把关

明确所有经营重大事项党组织先议，把国企党建要求落地到决策流程，符合当前国资国企改革硬性要求。

3．直击县区城投平台痛点，风险靶向管控

针对性解决地方城投公司常见问题：盲目大额投融资、过度担保引发债务风险；资产出租、转让暗箱操作低价流失；关联交易利益输送；隐性债务新增；资产损失随意核销无人把关。

四、对凤投集团日常运营的实操指引（落地层面）

1．上报类事项清单（必须走财政局／区政府审批）

≥3000万投资、融资、担保、资产出租；企业改制合并破产；控股权对外转让；50万以上资产核销；新设子公司、章程修改。

2．内部必建制度

三重一大决策制度、投资负面清单、担保管理制度、资产出租招租制度、关联交易管理办法、损失核销内控流程、法律顾问制度。

3．常态化报送义务

产权登记变更、年度融资计划、国有资本收益上缴、重大事项履职报告、保值增值年度报表。

五、简要总结

本办法是凤翔区对区级唯一国有独资城投平台凤投集团的“管资本”操作手册，以区财政局为出资人抓手，通过厘清政企边界、前置党建决策、量化大额事项审批门槛、资产全生命周期闭环监管、高管绩效约束、违规追责兜底，既给企业市场化经营松绑，又牢牢守住国有资产不流失、不新增隐性债务两大底线，完全契合当前地方投融资平台规范化转型、国资国企深化改革的政策导向。